Реформа образования в России: реальность и перспективы. Роль образования

Реформирование среднего (общего) образования началось с введения Единого Государственного Экзамена (ЕГЭ). ЕГЭ - это экзамены по отдельным предметам, которые должны сдавать все выпускники полной общеобразовательной средней школы. Единство этих экзаменов заключается в двух их особенностях:

а) их результаты одновременно учитываются в школьном аттестате и при поступлении в ВУЗы,

б) при проведении этих экзаменов на всей территории России применяются однотипные задания и единая шкала оценки, позволяющая сравнивать всех учащихся

Проблема качества, обострившаяся в связи с введением платного образования, негосударственного сектора высшего образования, многочисленных филиалов государственных вузов, - эта проблема на сегодня является главной опасностью для дискредитации российского высшего образования как внутри России, так и за ее пределами.

В ноябре 2004 года в министерстве было принято решение перейти к двухуровневой системе высшего образования (4 года бакалавриат + 2 года магистратура). При этом между четырехлетним бакалавриатом и двухлетней магистратурой возможен перерыв. По официальной версии, такая схема поможет студенту сознательно выбрать траекторию дальнейшего образования.

Еще одной проблемой является снижение бюджетных мест в российских вузах.

С 1 сентября 2013 за исключением отдельных положений вступил в действие Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании» (далее – ФЗ № 273-ФЗ).

Таким образом, можно выделить основные направления реформирования сферы образования.

Государственной политикой в сфере образования становится политика субсидиарного государства (ответственность государства); однако наряду с государственными образовательными учреждениями возникают и действуют альтернативные, в т.ч. и частные.

Вывод системы образования, в том числе и высшего, из финансового кризиса и обеспечение ее стабильного развития. Уровень финансирования не должен быть ниже среднего уровня ведущих стран, в которых расходы на образование рассматриваются как социально-приоритетные.

Повышение среднего образовательного уровня населения страны до уровня наиболее развитых стран. Ставится задача повышения уровня охвата детей и молодежи дошкольным, полным средним и высшим образованием до уровня развитых стран.

Осуществляется переход на нормативное бюджетное финансирование, причем оплата каждого учащегося должна осуществляться адресно, индивидуально. Бюджетные средства на выполнение образовательных проектов планируется распределять на конкурсной основе, как между государственными, так и негосударственными образовательными учреждениями. Развивается нормативно-правовая база в области образования. Утверждены типовые положения обо всех основных типах и видах образовательных учреждений; государственные образовательные стандарты среднего и высшего профессионального образования.

Реализация государственных социальных гарантий обучающимся выражается в реализации прав граждан на бесплатное общее образование. Необходимо обеспечение равного доступа к высшему образованию всей молодежи, отвечающей конкурсным требованиям для поступающих в вузы, независимо от материального положения родителей. Создание эффективной системы поиска талантов и обеспечение поступления талантливой молодежи в наиболее престижные университеты России.

Определена задача постоянного увеличения доли лиц с высшим образованием

Одно из главных направлений реформирования системы образования – это повышение качества образования на всех уровнях путем ужесточения требований к квалификации учительских и преподавательских кадров, объективной оценки их труда, разработки и внедрения в действие эффективных механизмов стимулирования их деятельности.

Происходит расширение автономии образовательных учреждений (особенно высших учебных заведений) в определении содержания учебных планов и программ по основным направлениям подготовки как главной гарантии их своевременного обновления или замены на новые в связи с новыми требованиями науки, техники и технологии.

БОЛОНСКАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ

Совместная Декларация европейских министров образования принята в г. Болонья 19 июня 1999 года

Она была подписана министрами 29 европейских стран. Декларация основывается на заявлении, сделанном в Сорбонне 25 мая 1998 г. по инициативе Франции, Германии, Великобритании и Италии; в нем указывается на основную роль университетов в развитии европейской культуры, укреплении интеллектуального, культурного, социального, научно-технического потенциала, создании базы «европейских знаний», а также сохранении стабильности, мира и демократии во всей Европе. В заявлении подчеркивалась необходимость создания европейской сферы высшего образования, которая содействовала бы мобильности и занятости граждан, а также развитию континента в целом. В заявлении министры брали на себя обязательства предпринять политические шаги для достижения ряда целей, важнейшими из которых являются :

– принятие системы академических степеней, легко читаемых и понимаемых;

– принятие системы, которая основывалась бы на учебных программах двух типов – программах высших профессиональных учебных заведений (ведущих к получению степени бакалавра) и программах вузов академического ранга (ведущих к получению степени магистра);

– содействие устранению препятствий для свободного передвижения студентов, преподавателей, а также исследователей и работников сферы высшего образования;

– формирование европейской системы обеспечения качества.

Следующие цели, как имеющие первостепенную важность для создания образовательного пространства в Европе и повышения международного престижа европейского высшего образования были обозначены в Болонской Декларации:

– введение системы точно определенных и сопоставимых степеней , в том числе через введение выдачи диплома с целью облегчения трудоустройства выпускников и увеличения международной конкурентоспособности европейской системы высшего образования;

– введение системы двухэтапного высшего образования: базового и последипломного . Доступ ко второму этапу требует успешного завершения первого этапа обучения, продолжительностью не менее трех лет. Степень, получаемая после первого этапа обучения, признается на европейском рынке труда как достаточный уровень квалификации;

– принятие системы кредитов – аналогичной системе ECTS – как средства, обеспечивающего широкую мобильность студентов. Кредиты могут действовать на любом уровне системы образования, включая непрерывное образование, при условии их признания всеми принимающими учебными заведениями;

– стимулирование мобильности и создание условий для свободного перемещения:

– для студентов – обеспечение доступа к образованию, обучению и связанных с ними услугам;

– для преподавателей, исследователей, административного персонала – признание и оценка их работы в странах Европы без ущемления их законных прав;

– развитие европейского сотрудничества в области контроля качества с целью выработки сопоставимых критериев и методологий;

– развитие европейских аспектов высшего образования, особенно в таких областях, как разработка учебных программ, межвузовское сотрудничество, планы мобильности, программы образования, обучения и исследований.

На тот момент документ был подписан следующими государствами: Австрия, Бельгия (фламандская община), Бельгия (французская община), Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Словацкая Республика, Словения, Финляндия, Франция, Чешская Республика, Швейцария, Швеция, Эстония.

Болонская Декларация – это публичное обещание 29 стран реформировать структуру своих систем высшего образования в направлении их сближения.

ТЕМА 3. ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

3.4. Задачи реформирования сферы образования

В настоящее время идет реформирование образования на следующих принципах:

Разнообразие форм собственности, источников финансирования, содержания обучения;
- кооперация разнородных учреждений и функций;
- раскрепощение творческого потенциала участников образовательного процесса;
- наличие выбора услуг образования, альтернативность выбора целей, приоритетов, стимулов.

В ближайшие годы предполагается решить следующие задачи:

1. Расширить платный образовательный сектор.

Предполагается, что по истечении переходного периода к рынку среднее образование будет финансироваться преимущественно за счет целевых налогов, а уровень платности обучения в высшем образовании возрастет. В качестве компенсационных мер нужны средства материальной помощи способным студентам (стипендии, академические заработки, спонсорство, привлечение частных средств). Возможно кредитование студентов, т.е. выдача долгосрочных кредитов студентам ВУЗов на оплату расходов обучения. В конечном счете эти кредиты пойдут в доходную часть бюджетов ВУЗов, привлекательных для студентов.

Плата за обучение - не альтернатива государственного финансирования образования. В стране развитой рыночной экономики - США - плата за обучение в 90-х гг. составляла только 15% доходов государственных и 39% частных университетов 24 . Основным субъектом финансирования и социальным гарантом получения стандарта образования останется государство. Плата за обучение - это, прежде всего, средство мотивации, обеспечивающее наиболее эффективное использование времени и возможностей обучения. При этом нужно обеспечить перераспределение между платными и бесплатными образовательными услугами, учитывая возможность и желание платить, уровень способностей учащегося, продолжительность обучения, уровень образовательных требований и характер диплома.

В сфере образования могут существовать все возможные виды предпринимательской деятельности. Среди них - государственная и частная, частная коммерческая и частная некоммерческая, индивидуальная и коллективная. В большинстве стран вес государственного сектора в образовании стабилен или возрастает. Так, в США к началу 90-х в частных ВУЗах обучалось только 22% студентов, в частных школах - 11% учащихся. Доля учащихся частных школ в середине 80-х составляла в Италии 28%, во Франции - 20%, в ФРГ - около 9%. В платном секторе профессиональной подготовки в конце 80-х в США обучалось около 1,5% учащихся и осваивалось примерно 1-2% средств 25 . Наиболее престижные школы и элитарные университеты развитых стран являются частными. Но при этом нет строгих зависимостей между принадлежностью к частному сектору и качеством образования.

В Томске по состоянию на 1998 г. насчитывалось 504 государственных и 6 негосударственных образовательных школ, из восьми ВУЗов один - негосударственный, все средние учебные заведения были государственными 26 .

Государственный сектор обеспечивает единую стратегию образования на всех его уровнях. А наличие конкурирующих с государственными частных учебных заведений и создание системы государственного предпринимательства оздоравливают госсектор. Частные образовательные учреждения более динамичны и гибки, государственные - более стабильны. Как показывает опыт развитых стран, государственные и самофинансирующиеся учебные заведения - это взаимосвязанные секторы, имеющие свои особые контингенты потребителей. Для успешного развития нужен постоянный контакт, обмен между государственными и негосударственными образовательными учреждениями.

3. Совершенствовать методы определения размеров финансирования образования.

Существует два основных метода:

1. Определение абсолютных величин нормативов. В отечественной практике этот метод неоднократно применялся в различных вариантах (методиках). Все расчеты минимально достаточных средств для разных уровней образования независимо от применявшихся методик предъявляли непосильные требования к бюджету.
2. Определение относительных размеров (пропорций) финансирования. Речь идет об установлении:
- пропорций в распределении затрат по сферам общественного производства, в т. ч. на сферу образования;
- пропорции между формами и ступенями, профилями подготовки, источниками доходов и т.д. внутри сферы образования.

Второй метод более предпочтителен. В качестве ориентира могут быть использованы устойчивые пропорции развитых стран. За последние 15 лет удельный вес государственных затрат в ВНП на образование и подготовку кадров возрос в Японии с 3,9 до 5,7%; в Германии - с 3,5 до 4,6%; в Великобритании - с 5,3 до 5,5%; во Франции - с 4,9 до 5,1% 27 . При этом в большинстве стран отмечается дефицит средств, выделяемых сфере образования. Затраты на образование в США более чем на треть выше военных расходов и в два с половиной раза выше, чем на науку. Среди источников доходов образовательного учреждения в развитых странах не менее половины средств поступает из местных источников и непосредственно от учащихся или их спонсоров, 20-30% - от региональных органов власти и 15-20% - от федерального центра 28 . В течение 50-80-х годов во всех крупных развитых странах на всех ступенях образования наблюдался рост удельной стоимости обучения. Все перечисленные и другие ориентиры-пропорции могут быть использованы в отечественной практике финансирования образования с учетом отечественных особенностей. Долгосрочная задача - увеличение доли вложений в образование.

4. Применить целевые чеки.

Среди предложений специалистов - переход на последовательную предпринимательскую систему развития школ, при которой государственный норматив финансирования ученика школы передается семье учащегося в виде целевого чека для финансирования школы по выбору родителей. Эта первоначальная сумма дополняется из других источников в зависимости от выбора и возможностей коллектива. Опасности этого пути - угроза существования относительно слабых школ, обострение конкуренции между школами.

5. Совершенствовать систему оплаты труда в сфере образования.

Требуется, прежде всего, упорядочение выплат и повышение относительного размера оплаты труда. Сегодня заработок учителя относительно средней зарплаты работника всего хозяйства и в отраслях материального производства неоправданно низок. В Томской области в 1998 г. среднемесячная заработная плата работника промышленности составила 1450 руб., а в образовании - 817 р. 29 Мировой опыт показывает прямо противоположные соотношения. Заработок школьного учителя в сер. 80-х был выше среднего по всему хозяйству в Англии на 21%, в ФРГ - на 48%, в Японии - на 26%. В ВУЗах США профессор получал 40 тыс. долл. в год, доцент - 29, старший преподаватель - 24, ассистент - 19, средний заработок рабочего и служащего в хозяйстве США составлял 17,6 тыс. долл. 30

Совершенствование оплаты труда предполагает также эффективную систему переподготовки и индивидуальной оценки уровня квалификации, оптимальное соотношение максимального и минимального заработка, оптимальный срок достижение потолка оплаты.

Предлагаемые средства ее решения зафиксированы в концепции стабилизационного механизма ВУЗа. Она предполагает:

Внедрение в ВУЗах контрактной системы оплаты труда;
- создание условий для накоплений работника-профессионала из средств фонда оплаты труда, а именно создание возможности сохранения заработанных работником средств в ВУЗе на индивидуальном лицевом счете с выдачей депозитного сертификата (смысл - сохранение зарплаты в период интенсивных поступлений средств на оплату труда, превышающих предел выгодного налогообложения, и получение их в любое удобное время на условиях более выгодных, чем в Сбербанке);
- организацию в ВУЗах структур, обеспечивающих товарный обмен накопленных работниками средств;
- выдачу ВУЗом индивидуальных акций работнику на сумму его накоплений, добровольно передаваемых им в фонд накопления ВУЗа;
- частичную приватизацию средств производства;
- организацию фирмы, аккредитованной при ВУЗе, с перечислением в актив ВУЗа доли налоговых платежей как компенсацию за получение льготного налогового режима;
- организацию технологического парка при ВУЗе в формах консорциума, общества с ограниченной ответственностью, концерна;
- новую систему отношений собственности, предполагающую установление правил квотирования неделимой части объектов собственности, передачу средств производства и земли под юрисдикцию ВУЗа, предоставление ВУЗу права частичной приватизации отдельных объектов или полномочий в отношении этих объектов. Будущее отношений собственности в сфере высшего образования - дискуссионная тема.

7. Развить систему профессиональной ориентации.

Речь идет о своевременном и профессиональном выявлении способностей учащихся и их развитии в процессе специализированного обучения.

8. Осуществить двусторонний обмен деятельностью с рыночным сектором народного хозяйства.

Среди форм такого обмена - трудоустройство выпускников на основе прямых контактов с фирмами-нанимателями и организация кооперативных научных центров, объединяющих силы ВУЗа и промышленного предприятия.

9. Реорганизовать финансовые службы учебных заведений.

Финансовые службы в полной мере должны воспользоваться новыми возможностями работы в условиях рынка, в частности использовать возможности работы с коммерческими банками.

10. Развить рынок информационно-образовательных услуг.

Речь идет о рынке учебников и учебных пособий, методик обучения, пакетов учебной документации, услуг по консультированию и демонстрации инноваций в сфере образования. В этом секторе открыты широкие возможности предпринимательства для типографий и издательств, центров по тиражированию новых методик обучения и воспитания, специализированных ин-формационных банков.

11. Развить международную кооперацию, продажу образовательных услуг на международном рынке.

12. Совершенствовать систему профессиональной подготовки.

В настоящее время структура подготовки не совпадает с потребностями рынка труда: растет нехватка специалистов среднего звена и квалифицированных рабочих кадров. По данным международных статистических служб на мировой шкале уровня квалификации место российских кадров в конце четвертого десятка. Чрезвычайно актуально развитие и совершенствование системы дополнительного образования в России. В стране идет широкое сокращение военнослужащих, усиливается эмиграция русскоязычного населения из бывших советских республик СССР, в переподготовке нуждается большинство выпускников ВУЗов, техникумов, колледжей, не сумевших найти применение своим знаниям на рынке труда. В 1999 г. в системе ПДО работало около 1500 образовательных учреждений, в них повысили квалификацию и прошли переподготовку более 1 млн. чел. Нуждаются в переподготовке более 20 млн. чел. Около 70% выпускников ВУЗов не трудоустраиваются по специальности 31 .

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите основной субъект хозяйственной деятельности и секторы в сфере образования.
2. Какой вклад вносит образование в экономический потенциал стран современного мира?
3. Каковы пропорции финансирования образования в России? Как они соотносятся с пропорциями финансирования образования в развитых странах мира?
4. Назовите направления модернизации образования в России.
5. Какая деятельность образовательных учреждений не относится к предпринимательской?
6. Изменяются ли размеры финансирования бюджета, если образовательное учреждение привлекает дополнительные средства.

Литература к теме

1. Основные положения Концепции развития дополнительного профессионального образования в Российской Федерации на 2000-2005 годы / Поиск. 2000. №4.
2. Бюджетная система России: Учебник для ВУЗов / Под ред. Г.Б.Поляка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.
3. Васильев Ю.С. Экономика и организация управления ВУЗом. – М., 1999.
4. Коммерческая и некоммерческая деятельность в социальной сфере. – М.: Наука, 1995.
5. Мельянцев В.А. Восток и Запад во втором тысячелетии: экономика, история, современность. – М.: МГУ, 1996.
6. Чурьянов Ю.Д. Финансирование ВУЗов: опыт некоторых зарубежных стран // Вестник МГУ. Сер. № 6. 1995. – № 4.
7. Экономическая теория (политэкономия): Учебник /Под общ. ред. В.И.Видяпина. – М.: ИНФРА-М, 1999.

24 Коммерческая и некоммерческая деятельность в социальной сфере. - М., 1995. - С.121.
25 Коммерческая и некоммерческая деятельность в социальной сфере. - М., 1995. - С.115, 117-118.
26 Статистический сборник Томской области / Томскоблстат. - Томск, 1999. - С.72-73.
27 Экономическая теория. Политэкономия: Учебник / Под общей ред. В.И. Валяпина, Г.П Журавлевой. - М., 1999.
28 Коммерческая некоммерческая деятельность в социальной сфере. - М., 1995. - С.110.
29 Статистический сборник Томской области / Томскоблстат. - Томск, 1999. - С.56.
30 Коммерческая и некоммерческая деятельность в социальной сфере. - М., 1995. - С.119.
31 Поиск. - 2000. - №4. - С.6.

Образование как отрасль социально-культурной сферы, ее своеобразие и особая роль в системе единого народнохозяйственного комплекса. Структура сферы образования. Предмет труда в образовательном процессе. Объект и субъект учебно-воспитательного процесса. Образовательные услуги как основной продукт сферы образования. Некоммерческий характер образования и рынок образовательных услуг. Субъекты рынка образовательных услуг. Основные тенденции современного развития рынка образовательных услуг.

Закон РФ «Об образовании» об основных организационно-правовых формах образовательных учреждений: государственные, муниципальные, негосударственные, смешанные.

Источники финансирования системы образования. Пути совершенствования действующего организационно-экономического механизма образования.

Основные направления реформирования и модернизации сферы образования:

a. Переход на нормативное (подушевое) финансирование;

b. Модернизация межбюджетных отношений, восстановление государственной ответственности за учреждения общего образования;

c. Переход на многоступенчатую систему образования;

d . Реформирование опиаты труда в соответствии с особенностями отрасли;

e. Развитие хозяйственной самостоятельности учреждений образования, их внебюджетной деятельности;

Уравнивание учебных заведений различных форм собственности, прошедших государственную аккредитацию, в получении на конкурсной основе заказа на образование.

Образование — это автономная система, имеющая относительную самостоятельность, способная оказывать активное воздействие на функционирование и развитие общества.

Как отрасль социальной сферы, образование — это система образовательных учреждении, организаций и предприятий, осуществляющих главным образом образовательную деятельность, направленную на удовлетворение многообразных потребностей населения в образовательных услугах и подготовку квалифицированных работников.

Такое определение рассматривает образование как сложную систему, которая включает множество элементов, прежде всего, таких как

производительные сипы и производственные отношения сферы образования;
следующие подсистемы: дошкольное образование, общеобразовательная школа, профессионально-техническое образование, среднее специальное образование, высшая школа и послевузовское образование.

Своеобразие отрасли образования заключается в том, что ей принадлежит особая роль, т.к.

Во-первых, образование занимает особе место в системе общественного разделения труда. Это единственная отрасль, которая удовлетворяет запросы населения в образовательных услугах и специализируется на воспроизводстве главной производительной силы общества — квалифицированных работников для всех отраслей материального и нематериального производства. Именно этим предопределяется приоритетность образования.

Во-вторых, уровень образования населения выступает одним из главных показателей благосостояния народа страны.

В-третьих, эта отрасль и она единственная, которая сама для себя готовит профессиональных работников -преподавательские кадры.

В-четвертых, труд в области образования стал одним из самых массовых видов человеческой деятельности. По количеству занятых сфера образования превосходит любую другую отрасль народного хозяйства. По данным статистики, в мире в процессе образования участвуют одновременно около 1 млрд учащихся и 50 млн педагогов.

Основным продуктом этой сферы являются образовательные услуги — как система знаний, информации, умении и навыков, которые используются для удовлетворения разнообразных образовательных потребностей личности, общества и государства.

К особенностям образовательных услуг относятся: их неосязаемость; неотделимость от их непосредственного производителя; невозможность их хранения и транспортировки; непостоянство услуг. Услуги по своему экономическому содержанию не отличаются от материально-вещественных продуктов. Они, также как и товары, служат удовлетворению потребностей человека и имеют потребительную стоимость, а также обладают стоимостью. Потребительная стоимость образовательной услуги заключается в ее способности удовлетворять все возрастающие потребности человека. Стоимость образовательной услуги определяется -затратами на ее производство. В сфере образования главным фактором учебно-воспитательного процесса являются преподаватели. Значит характерная черта сферы образования — это высокая доля затрат квалифицированного труда таких особых работников, как преподаватели.

Предметом труда в образовательном процессе является непосредственно сам человек. Объектом педагогического воздействия выступает учащийся как личность, развивающаяся физически и умственно в соответствии с определенными объективными законами. Объект труда работников образования одновременно выступает и субъектом учебно-воспитательного процесса. В настоящее время лидирующей является точка зрения, что основными субъектами в процессе оказания образовательных услуг, являются преподаватель и учащийся с его способностью потреблять образовательные услуги и быть соучастником их производства.

Образование как отрасль характеризуется тем же типом экономических отношений, который присущ остальным отраслям и всему хозяйству страны в целом. Однако отношения в сфере образования имеют особенности, которые проявляются в ограниченных возможностях использования коммерческих отношений.

Определяющим звеном в экономических отношениях, как известно, выступают отношения собственности. До начала 90-х гг. XX века все учебные заведения были государственными. В настоящее время в Законе РФ «Об образовании» дана характеристика организационно-правовых форм образовательных учреждений, которые могут быть

государственными, например, ВУЗы, ПТУ и др.;
муниципальными — общеобразовательные школы;
негосударственными — в следующих организационно-правовых формах:
= частными — например, семейные школы, корпоративные учебные заведения, индивидуальные репетиторы; = учреждениями общественных и религиозных объединений — например, учебные заведения профсоюзных организаций, духовные семинарии и т.д.;
смешанная форма, например, государственно-коллективная — ВУЗы.

Все эти проблемы изучает самая молодая из экономических наук (она сложилась несколько десятилетий назад) — экономика образования. Ее предмет можно определить следующим образом: это наука о специфике производительных сил и производственных отношений в отрасли, создающей образовательные услуги и удовлетворяющей потребности личности и общества в них при ограниченных ресурсах, выделяемых на эти цели. Она исследует и выявляет особенности действия экономических законов и категорий в сфере обучения и воспитания подрастающего поколения, подготовки квалифицированной рабочей силы, повышения образовательного и культурно-технического уровня населения.

В соответствии с Законом РФ «Об образовании». Гражданским Кодексом РФ, а также Законом РФ «О некоммерческих организациях» можно провести четкое разграничение коммерческих и некоммерческих организаций. Коммерческие организации это те, которые в качестве основной цели своей деятельности преследуют извлечение прибыли; некоммерческие — это те, которые не ставят главной целью извлечение прибыли и не распределяют полученную прибыль между работниками.

В соответствии с этими критериями большинство образовательных учреждений являются некоммерческими структурами, т.к. свою деятельность они осуществляют не во имя получения максимальной прибыли и ее распределения среда своих работников. Причем к некоммерческим относятся также некоторые дополнительные образовательные услуги, оказываемые в государственных и муниципальных образовательных учреждениях сверх предусмотренных образовательными программами! и Госстандартами; а также платная образовательная деятельность негосударственного образовательного учреждения. Весь доход от такой деятельности используется на возмещение затрат на обеспечение образовательного процесса, в т.ч. на увеличение расходов на заработную плату.

Образование по своей социально-экономической природе не может полностью развиваться на коммерческих началах. Об этом свидетельствует мировой и отечественный опыт. Образование входит в бюджетную сферу и финансируется из бюджета но многих странах мира.

На вопрос: почему образование не может быть чисто коммерческим, вероятно, можно ответить следующим образом. Существуют отдельные виды товаров и услуг, которые можно назвать общественными, которые рыночная система, по словам одного из американских авторов, не намерена производить, поскольку их особенности резко противоположны особенностям товаров индивидуального пользования.

Реформирование сферы образования - мифы и реальность

Обострение старых и возникновение новых проблем российской системы образования происходило на фоне постоянно возобновляемых попыток реформирования этой системы. Некоторые из них (децентрализация управления и вариативность образования) были реализованы и привели к существенному ухудшению ситуации в данной сфере. Другие (в частности, переход к финансированию общего образования по нормативу затрат на одного учащегося) не были реализованы из-за недостаточности бюджетного финансирования в целом и дифференциации в его объемах по регионам страны, значительно усилившейся в последние годы, в том числе в результате "успешной" реализации принципа децентрализации управления.

Очередной этап реформирования сферы образования предложен разработчиками "Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года" и разработанной на ее основе "Концепцией реформирования российского образования до 2010 года" . Последняя была одобрена Правительством РФ в октябре 2001 года. Одним из основных принципов концепции реформирования образования является увеличение "соучастия" населения в финансировании образовательных учреждений. Показатели, приводимые авторами указанных документов, позволяют рассчитать прогнозируемое на 2010 год - при реализации данного подхода - соотношение бюджетных и внебюджетных расходов на образование. Согласно этим расчетам, расходы государственного бюджета составят порядка 60% от всех расходов на образование, средства населения - около 30% (при расходах работодателей - порядка 10%). Подобное соотношение бюджетных и внебюджетных расходов на образование (60-40) существенно отличается от принятого в экономически развитых странах (см. рис. 3) со значительно более высоким уровнем доходов населения (и, что не менее важно, значительно меньшей дифференциацией в доходах), а также большим удельным весом в структуре частных расходов работодателей и меценатов.

Рисунок 3. Структура расходов на образование, в % (1997 год)

Обоснованность предлагаемого расширения платности образования представляется нам крайне сомнительной. Во-первых, авторы указанных документов значительно (примерно в 2 раза) завышают существующие расходы населения на оплату образовательных услуг. При этом приводимая ими сумма так называемых теневых расходов, не поступающих в учебные заведения (оплата репетиторов родителями абитуриентов ВУЗов) - 0,75% ВВП, или более 50 миллиардов рублей в 2000 году - вообще не выдерживает критики. В расчете на одного абитуриента эта сумма сопоставима с суммой расходов за весь период обучения в ВУЗе на платном отделении. Во-вторых, значительно завышаются возможности роста расходов населения в ближайшие 10 лет. Предполагаемый авторами их рост в сопоставимых ценах в 3 раза (а в расчете на одного учащегося примерно в 4 раза, учитывая демографический прогноз) при прогнозируемом росте средних доходов населения в принципе возможен лишь при резком сокращении дифференциации в доходах. Наблюдаемые тенденции, а также принимаемые правительством решения (в частности, введение плоской шкалы подоходного налога и регрессивной шкалы социального налога) исключают подобное изменение структуры населения по доходным группам. И, наконец, в-третьих, что представляется наиболее важным, реализация данного принципа неизбежно приведет к дальнейшей деградации и деформации российского образования.

Расширение платности в профессиональном образовании при сложившемся рынке труда уже привело к значительной "расстыковке" потребностей экономики и ориентации системы профессионального образования. Предлагаемое расширение платности в общем образовании, в настоящее время значительно менее коммерциализированном (табл. 8), может привести лишь к окончательному распаду общего образование на элитарное и массовое. Деградация последнего с очевидностью вытекает из конкретных положений концепции реформирования образования. Это, в частности, установление лишь минимальных образовательных стандартов, в соответствии с которыми финансирование образования должно осуществляться государством. Причем эти стандарты должны обеспечить "разгрузку" содержания школьного образования при одновременном усилении гуманитарной его ориентированности. Другими словами, качество обучения по таким определяющим конкурентоспособность страны дисциплинам, как математика и естественные науки, в массовой школе неминуемо снизится. В этой связи следует отметить, что одной из целей объявленной в США реформы среднего общего образования является существенное повышение качества подготовки школьников по математике. Главной же целью данной реформы определено выравнивание уровня подготовки учащихся ("No Child Left Behind") .

Таблица 12. Соотношение государственных и частных (население)* расходов на образование в РФ, в %


	Госбюджет	Население	госбюджет	население
Все расходы
в том числе:
на общее (дошкольное и школьное) образование
на высшее и среднее специальное образование
Из них на высшее образование

*Без учета расходов работодателей

Примечание : показатели таблицы 12 рассчитаны на основе данных об исполнении госбюджета, показателей Госкомстата по объему платных образовательных услуг, численности учащихся в частных школах и обучающихся на платной основе в ССУЗах и ВУЗах, стоимости пребывания детей в дошкольных учреждениях, экспертных оценок стоимости обучения в платных школах и обучающихся на платной основе в ССУЗах и ВУЗах.

"Разгрузка" содержания школьного образования необходима, как считают авторы указанной концепции, в интересах здоровья учащихся. Достаточно распространенным является мнение, что наблюдаемое в последнее время ухудшение состояния здоровья детей школьного возраста, равно как и тот факт, что многие школьники не осваивают сейчас значительную часть содержания преподаваемых им предметов, объясняется исключительно высокой учебной нагрузкой российских школьников. Данное объяснение представляется нам весьма спорным. Ухудшение состояния здоровья детей отражает общую тенденцию ухудшения здоровья населения России, что объясняется, в частности, резким падением доходов и, соответственно, ухудшением условий жизни, в том числе питания, значительной части населения и, в первую очередь, семей с детьми. При этом, как мы уже отмечали выше, данные исследования TIMSS показали, что уровень подготовки российских школьников прямо зависит от уровня материального благосостояния семей. Что же касается учебной нагрузки, то, согласно тому же исследованию TIMSS, средняя величина учебной нагрузки (чистое время уроков за год) в среднем по 38 странам, участвовавшим в этом исследовании, составляла 1022 часа, а в России - 870 часов.

Не менее спорными представляются, в том числе многим экспертам в области образования, и такие новации, предложенные в указанной концепции, как введение единого выпускного экзамена в средних школах и финансирование ВУЗов на основе так называемых государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), или образовательных ваучеров. Насколько нам известно, опыт использования последних ограничивается лишь одним штатом США при финансировании средних школ . В финансировании же высшего образования они вообще нигде не применялись.

18 - Стратегия развития Российской Федерации до 2010 г. - M., 2000.
19 - Концепция реформирования российского образования до 2001 г. - M., 2001.
20 - Blue Paper on Education. Washington, 2001.
21 - Типенко Н.Г. Институциональные преобразования в образовании. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 2001.

Реформы образования в нашей стране обрели статус государственной политики. Организационной основой государственной политики в области образования стала Федеральная Программа развития образования, принятая Государственной Думой в апреле 2000 года. Программа определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации, а также предусматривает обеспечение нормального функционирования и устойчивого развития системы.

Главная цель Федеральной Программы - создание организационных, институциональных и содержательных основ для проведения в жизнь принципов государственной политики в сфере образования.

Концепция модернизации образования определила ведущие направления в развитии экономики образования:

* переход на нормативное финансирование;
* модернизация межбюджетных отношений, восстановление государственной ответственности за учреждения общего образования;
* реформирование оплаты труда в соответствии с особенностями отрасли;
* развитие хозяйственной самостоятельности учреждений образования, их внебюджетной деятельности.

Введение нормативного (подушевого) финансирования - одно из ключевых направлений федеральной стратегии модернизации образования.

В общем виде, норматирно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизированных услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Основной целью внедрения нормитивно-подушевого финансирования является обеспечение определения объема бюджетных средств (субсидий) для организаций, предоставляющих в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственные (муниципальные) услуги, по единым методикам путем умножения нормативной стоимости единицы государственных (муниципальных) услуг на количество предоставляемых услуг.

Одна из ключевых идей модернизации - обеспечить равные стартовые возможности учащихся. Поэтому должны финансироваться расходы не на образовательное учреждение, а на удовлетворение образовательных потребностей конкретного учащегося. В этом суть нормативного финансирования в образовании. Бюджет учебного заведения должен быть простым и прозрачным: сколько учащихся и их родителей выбрали это образовательное учреждение, столько финансовых средств оно должно получить. Повсеместный переход к нормативному финансированию, при котором деньги будут следовать за учащимся, приведет к системным изменениям в сфере образования.

На принципы нормативного финансирования переходит система общего среднего образования. Пока норматив затрагивает только то, что связано с учебной деятельностью (зарплата педагогов, расходы на материалы и оборудование и т.п.) Однако содержание зданий, сооружений по-прежнему финансируется по факту, хотя, конечно, наивысшие общие расходы на учащегося приходятся именно на эту статью.

Переход на нормативное финансирование начался с системы общего среднего образования, но, безусловно, должен распространиться и на другие типы образовательных учреждений. Переход к 12-летнему среднему образованию, введение единого стандартизированного федерального выпускного экзамена, позволяющего выпускнику школы поступать без экзамена в любой вуз в случае набора нужного числа баллов, а вместе с этим идет финансирование на студента.

Переход к нормативно-подушевому финансированию в образовании, по сути, приводит характер отношений в системе образования в состояние, адекватное характеру отношений в рыночной экономике.

Много нерешенных проблем и во взаимоотношениях образовательных учреждений с органами власти разных уровней. Законопроекты, устанавливающие нормы в разграничении функций органов власти федерального, регионального и местного уровней отнесли школьное образование к вопросам местного значения, что конечно же, осложняет процесс реформирования межбюджетных отношений в системе образования, может ослабить государственную ответственность за функционирование и развитие системы образования, ухудшить качество образовательных услуг.

Однако, принятый закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части финансирования общеобразовательных учреждений» и «О государственном стандарте образования» устанавливают правовые нормы финансирования на нормативной основе в объемах, позволяющих реализовать устанавливаемый государством стандарт образования.

Общеобразовательные школы должны финансироваться на основании федерального, регионального и местного нормативов, однако отсутствие федерального норматива в результате тормозит переход на нормативное финансирование.

Таким образом, можно видеть борьбу двух направлений в государственной политике в области образования. В одном случае, через нормативный характер финансирования, введения государственных стандартов, реформирование межбюджетных отношений создаются условия для построения эффективной экономической системы в образовании, позволяющей осуществить принципы равных возможностей в получении качественного образования. В другом случае, из-за желания минимизировать затраты федерального бюджета на поддержку региональных бюджетов в области социальных затрат, уравнять в налоговой политике коммерческие и некоммерческие организации, ужесточить контроль за планированием и расходованием средств в бюджетной сфере, наблюдается тенденция к минимизации бюджетного финансирования и ухудшение условий для внебюджетной деятельности, что в конечном счете формирует двухуровневую систему образования: нищую бюджетную и более обеспеченную коммерческую, что, конечно же, недопустимо.

Таким образом, можно выделить основные направления реформирования сферы образования.

Повышение среднего образовательного уровня населения страны до уровня наиболее развитых стран. Например, в ряде стран более 80% населения в возрасте 25-64 лет имеют полное среднее образование, т.е. закончили 12-13-летнюю среднюю школу). Конечно есть страны, в которых полное среднее образование имеет менее 50% населения указанной возрастной группы. В таких странах, как Канада, США, Норвегия, Швеция более 25% населения в возрасте 25-64 года имеют высшее образование. На достижение этого уровня и должна будет ориентирована государственная политика России в области образования.

Ставится задача повышения уровня охвата детей и молодежи дошкольным, полным средним и высшим образованием до уровня развитых стран.

Для решения названных задач необходимо введение в России всеобщего среднего образования продолжительностью не менее 12 лет как необходимого условия для развития высшего образования. По данным ЮНЕСКО, продолжительность школьного образования (начальное + среднее) в мире выглядит следующим образом: 10 лет обучаются в 8 странах; 11 лет - в 35 странах; 12 лет - в 124 странах; 13 лет - в 47 странах; 14 лет - в 5 странах. Таким образом, страны, имеющие 12-летнее и более продолжительное школьное образование, составляют 80%.

В рамках проводимой реформы в сфере образования, расширяются возможности выбора вариативных форм образования (лицеи, гимназии, колледжи, профильные классы и т.д.). Параллельно с системой бесплатного образования существует платное образование во всех звеньях от детских садов до университетов. Постоянно развивать стимулирование негосударственного сектора высшего образования в качестве равноправной составной части системы высшего образования России.

Реализация государственных социальных гарантий обучающимся выражается в реализации прав граждан на бесплатное общее образование. Необходимо обеспечение равного доступа к высшему образованию всей молодежи, отвечающей конкурсным требованиям для поступающих в вузы, независимо от материального положения родителей. Создание эффективной системы поиска талантов и обеспечение поступления талантливой молодежи в наиболее престижные университеты России.

Определена задача постоянного увеличения доли лиц с высшим образованием (включая университетское образование и неуниверситетское) в совокупной рабочей силе. Например, в таких странах, как Канада она составляет 51%, США - №?5, Бельгия - 31%, Германия - 26%, Великобритания - 24%. Для этого необходимо устойчивое увеличение численности студенческого контингента как в абсолютных, так и в относительных величинах настолько, насколько позволяет демографическая ситуация в России. В качестве ориентиров могут служить страны с числом студентов вузов в расчете на 10 тыс.человек населения, превышающим 200 человек. К ним относятся: Канада (354); Испания (344); США (341); Австрия (321); Новая Зеландия (314) и другие.

Необходимо осуществить выход и последующее закрепление позиций России на мировом рынке образовательных услуг путем увеличения доли иностранных студентов в общем студенческом контингенте страны до уровня, достигнутого ведущими странами. Например, доля иностранных студентов в общей численности студенческого контингента в Австрии и Швейцарии составляет 11%, в Бельгии - 10 %, более 5% - в Австралии, Великобритании, Франции, Германии, Норвегии. Одной из главных задач ставится сохранение единого образовательного пространства РФ и укрепление общего образовательного пространства стран-участниц СНГ.

Одно из главных направлений реформирования системы образования - это повышение качества образования на всех уровнях путем ужесточения требований к квалификации учительских и преподавательских кадров, объективной оценки их труда, разработки и внедрения в действие эффективных механизмов стимулирования их деятельности и поднятия общественного статуса, внедрения в учебный процесс инновационных методов обучения и новых информационных технологий.

Необходима интеграция фундаментальных исследований, осуществляемых в университетах и институтах Российской Академии Наук, и других государственных и общественных академиях, укрепление связей высших учебных заведений с производством в целях быстрой реализации достижений фундаментальных наук в новых технологиях и производстве конкурентоспособной продукции.

Одно из направлений реформирования системы высшего профессионального образования - это также переход на многоступенчатую систему образования.